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论我国PPP模式可持续发展的理念

随着我国供给侧结构性改革的不断深入,PPP模式也在“行稳致远”中走向规范和发展。我国PPP模式可持续发展问题也得到了更多学术界、业界同仁及社会各界的高度重视和关注。同时,我国PPP模式可持续发展的理念形成所体现的目标、价值、观念、精神、宗旨与理念形成所要求的宽度、深度、架构、要素、内涵及外延,也在实践中汲取养分并得到了丰富和完善。笔者认为:我国PPP模式可持续发展的理念可由“共商、共建、共治、共赢”四大理念组成,基本内涵包括14个方面的内容或14条重要的原则,这也是我国PPP模式可持续发展与PPP项目成功落地、成功运营的重要法则和重要的价值追求。

一、“共商”理念

“共商”理念是PPP模式健康、可持续发展的基础和前提。“共商”理念,主要体现以下“四个层面”的内容:

(一)绿色生态

绿色生态是指政府和社会资本合作投资、建设和运营PPP项目要经济、要环保,还要绿色化、生态化。政府和社会资本投资PPP项目的经济行为必须以保护环境和生态健康为基本前提,不仅不能以牺牲环境为代价,而且要有利于环境的保护和生态的健康。这从本质上讲:政府和社会资本投资、建设和运营PPP项目必须以“绿色发展”为价值取向,以“绿色低碳循环”为主要原则,以“生态文明建设”为基本抓手的“绿色发展”总体要求;必须从PPP项目规划、设计开始,早谋划、早动手、早准备,不得重合作轻规划、不得重投资轻环保、不得重建设轻生态。因此,绿色发展应是PPP项目规划和设计首先考虑的问题,也是我国PPP模式可持续发展的基本前提。

(二)平等合作

平等合作是指政府和社会资本合作必须是“平等合作”的伙伴关系。根据财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金﹝2019〕10号)规定,加强地方政府诚信建设,增强契约理念,充分体现平等合作原则,保障社会资本合法权益。政府和社会资本合作应是“平等协商”的结果。在PPP项目采购环节,政府对于所有潜在的社会资本,在政策待遇上要坚持权利平等、机会平等、规则平等,无论是中央企业、国有企业,还是民营企业或外商投资企业,政府都应一视同仁、平等对待;在PPP项目执行阶段,只有政府和社会资本的平等合作,创造符合市场供求关系的融资条件,共同建设好、运营好、管理好PPP项目,才能务实、高效地解决共同遇到的困难和问题;在PPP项目移交阶段,政府和社会资本各自的利益诉求点不同,只有双方在秉持“平等协商”的原则下,达成妥协和契约性团结,PPP项目才能可持续发展。因此,政府和社会资本合作应是“平等协商”的结果。

政府和社会资本合作应是“平等合作”的结果。平等合作贯穿PPP项目全生命周期管理,没有政府和社会资本的“平等合作”,那有政府和社会资本的公平、顺畅和长期的合作,那能产生双方的“共识、共担和共治”,更谈不上实现双方的共赢。现实中,有的地方政府习惯是把所有市场主体都当成管理的对象,如果把这种思维方式带到PPP模式中可能就会有问题、可能就会有违约事件的发生。因此,政府和社会资本合作应是“平等合作”的结果,也就形成了“平等合作伙伴关系”。这种“平等合作伙伴关系”必须以建立风险分担和合理回报机制为支撑。

(三)风险分担

风险分担是指政府和社会资本合作必须建立共赢的契约关系。根据财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金﹝2019〕10号)规定,社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险。政府和社会资本合作的风险分担,应从以下“三层”意思进行考量:

第一,从政府的角度讲,不是社会资本承担的风险越多越好,政府承担的风险越少越好,而应当综合考虑政府的风险管理能力、风险转移意向、风险化解方式、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,恰当分担,减少政府不必要的财政负担。

第二,从社会资本的角度讲,社会资本承担的风险要有上限,超过上限,启动政府补贴或调节/调价机制;如隧道、桥梁、供热、污水处理等,无论因车流量不够、供热用户需求不足,还是污水处理量不够,而导致PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司的项目收入不能覆盖成本或合理收益不充裕达不到预期基本收益,此时,政府财政可以通过适当补贴,有效控制社会资本因现金流量不足而引起的经营风险。

第三,从风险承担公平性角度讲,在政府和社会资本中,由风险最愿意、最擅长、最有控制力的一方承担相应的风险;承担风险的一方能够将风险合理转移;承担风险的程度与所得回报相匹配,从而实现PPP项目风险管理成本最低、效率最高,也就实现了PPP项目全生命周期管理总体风险的最优分配或最优分解。

(四)合理回报

合理回报,又称“盈利而不暴利”。PPP模式强调合理回报而不是自负盈亏,这是PPP项目公共性、公益性与政府和社会资本博弈、市场竞争所决定的。合理回报是由PPP项目公共性和公益性决定的。PPP项目属于政府和社会资本共同投资、共同成立的PPP项目公司或由社会资本单方成立的项目公司投资,具有公共性、公益性;但是,PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司是按照《公司法》设立为有限责任公司,实行自负盈亏。在现实中,PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司完全按照市场化运作方式、自负盈亏来运营PPP项目是很难的,无论从政府的角度,还是从社会资本投资PPP项目的初衷来讲,都不可能希望一个短期亏损、间歇性亏损或长期亏损的PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司能够提供优质高效的公共产品或公共服务,应当确保其盈利性。

合理回报是政府和社会资本博弈与市场竞争的结果。PPP项目是政府与社会资本共同的投资行为,由于涉及公众利益,在PPP项目招投标竞争中,既要避免由于竞争不充分导致的高价中标与过高回报,又要避免由于无序竞争或过度竞争导致的低价中标与过低回报,也就是说:PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司实现盈利的同时也不应当产生暴利,赚多了公众利益受到侵害、赚多了政府无法交代,难以实现物有所值,唯有合理回报应是长期的、相对稳定的回报,才是成功的PPP项目。

二、“共建”理念

“共建”理念是PPP模式健康、可持续发展的充分条件和内在要求。“共建”理念,主要体现以下“四个层面”的内容:

(一)物有所值

物有所值评价是判断是否采用PPP模式运作,替代政府传统投资项目运作方式提供公共产品和公共服务的一种评价方法。物有所值评价包含定性评价和定量评价,其结论分为“通过”和“未通过”,“通过”的潜在PPP项目,可进行财政能力论证;“未通过”的潜在PPP项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用PPP模式。建立以PSC为核心的VFM评估体系来判断是否采用PPP模式,是目前国际上最主要和应用最广的评价方法,也是我国目前采用的评价方法。因此,物有所值是政府和社会资本合作的基础和价值追求。

(二)量力而行

量力而行是指按照潜在PPP项目所在地方政府“财政承受能力论证”结果,来判断财政能否支持;财政承受能力论证通过,则财政可以支持。否则,财政不予以支持,继而“两评一案”未通过,那么,潜在PPP项目就不能采用PPP模式来运作。根据财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金﹝2019〕10号)规定,依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约,增强社会资本长期投资的信心;坚持必要、可承受的财政投入原则,审慎科学决策,健全财政支出责任监测和风险预警机制,防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力,切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。因此,量力而行是政府和社会资本合作的基础和关键所在。

(三)规范的PPP项目准入

规范的PPP项目准入包含以下“四层”意思:

第一,规范的PPP项目准入范围。每一个规范的PPP项目来源于国家所规定的“基础设施或公共服务领域”范围以内,始于政府和社会资本的“平等”合作,成于向社会公众提供优质高效的公共产品或公共服务,如基础设施、教育、市政建设、公共交通、公共医疗卫生、养老、污水处理、环境治理等,适合政府和社会资本合作投融资、建设与运营真PPP项目。

第二,规范的PPP项目准入流程。每一个规范的PPP项目都需要经过完整的、特别的投资和建设管理审批与PPP项目“两评一案”特别准入的“双流程”审批,然后进入“投资、融资、建设、运营和移交”等全流程操作链条,并实行PPP项目全生命周期管理。

第三,规范的PPP项目库准入条件。每一个规范的PPP项目如果未纳入国家发展和改革委投资项目在线审批监管平台系统与财政部PPP综合信息平台项目库的“双库”管理,就不属于政府主导的PPP项目。如:摩拜共享单车、一汽共享汽车,但它属于企业实施的提供公共服务的投资项目。

第四,规范的PPP项目投资和建设管理审批。每一个规范的PPP项目必须符合并办理“三项”审批和“四证”办理。“三项”审批,包含:可行研究报告或初步设计报告批复;建设项目用地预审与选址意见书;环境保护评价批复。“四证”办理,包含:建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、国有土地使用证。对于“一带一路”PPP项目,还应遵循“一带一路”沿线东道主国家PPP项目投资和建设管理审批的有关规定和要求。

(四)规范的PPP项目融资、建设和运营

规范的PPP项目融资、建设和运营,包含:规范的PPP项目融资、规范的PPP项目建设和运营“两层”意思:

1.规范的PPP项目融资

规范的PPP项目准入,为规范的PPP项目融资奠定了基础、创造了条件。从PPP项目全生命周期融资角度考量,无论是股权融资,还是债权融资,政府和社会资本都要积极鼓励和引导PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司客观、真实向银行业金融机构完整提供PPP项目的融资资料和融资需求申请,全面了解银行业金融机构PPP项目融资政策、融资方案和融资信用结构的安排,接受银行业金融机构融资调查、审查和资金监管;银行业金融机构,也要密切与PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司建立平等协商、平等合作的关系,宣传好党和国家的金融方针政策、信贷产品功能和规定要求,落实好风险缓释措施,提高PPP项目全生命周期融资的效率。

2.规范的PPP项目建设和运营

规范的PPP项目融资,为规范的PPP项目建设和运营制造了条件。PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司取得了PPP项目的融资资金后,就必须在遵循政府和社会资本签订《PPP项目合同》内容和条款框架下,在PPP项目全生命周期绩效考核管理的前提下,坚守合作精神和契约精神,按质、按量建设好PPP项目;在PPP项目全生命周期管理的前提下,坚守守信精神,合规使用好PPP项目融资资金、运营好PPP项目,按时、按约还本付息,积极主动促使PPP项目的健康和可持续发展。

三、“共治”理念

“共治”理念是PPP模式健康、可持续发展的必要条件和最佳途径。“共治”理念,主要体现以下“两个层面”的内容:

(一)“共治”PPP项目公司的结构

“共治”PPP项目公司的结构包含“三个层次”的意思:

第一,“共治”PPP项目公司的组织机构设置。按照《公司法》,明确PPP项目公司或社会资本单方的项目公司组织形式(一般以有限责任公司)、注册资金、住所等限制性要求,其机构包括:股东会、董事会、监事会,三者分别是PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司的权利机关、执行机关和监督机关。因此,“共治”PPP项目公司的组织机构设置,制定《公司章程》设立健全完善的PPP项目公司组织机构,并定岗、定员和定责;“共治”PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司股东会和董事会决议内容的合法性和程序的合规性,避免因决议效力问题损害自身权益、影响PPP项目的顺利进行。

第二,“共治”PPP项目公司股东持股的比例。PPP项目公司的股东的持股比例在《公司章程》中明确,一般有两种情况:(1)政府和社会资本共同成立PPP项目公司。政府和社会资本共同成立PPP项目公司,政府的持股比例应低于50%且不具有实际控制力及管理权。且根据法律规定,PPP项目公司在满足分红条件下,股东之间可对项目公司分红事宜作出约定;(2)社会资本单方成立的项目公司。社会资本单方成立的项目公司,当由多个社会资本以联合体出资成立项目公司的形式,可以明确各联合体成员之间的投资责任和相关权益分配,但是联合体内部成员的权责利可以在《公司章程》中明确规定。

第三,“共治”PPP项目公司员工的激励机制。员工激励机制是指通过特定的方法与管理体系,将员工对PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司及工作承诺最大化的过程。PPP项目公司员工的责权利非常明确,就是做好PPP项目并获得相应奖励或处罚,有利于PPP项目的全过程、全方位的优化和管控,如融资要根据建设与运营期现金流量进行优化,设计要考虑合理建设工期与降低成本、利于运营维护和降低成本,建设要保证质量、利于长期运营和提供规范的公共产品和公共服务。同时,对于社会资本单方成立的项目公司,员工的责权利也要明确,PPP项目管理有PPP项目管理的规律、规范和原则,PPP项目的干系人的权利义务应该是非常明晰的。因此,“共治”PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司员工激励机制,也就显得尤为重要。

(二)“共治”PPP项目的风险

“共治”PPP项目风险包含“两层”意思:

1.“共治”PPP项目道德风险

“共治”PPP项目道德风险,是指政府和社会资本各自可能会产生的道德风险,如政府由于某些原因,在没有与社会资本平等协商的前提下,而不愿意继续履行《PPP项目合同》时,而可能产生政府信用风险;而社会资本未能按照《PPP项目合同》履约,未能实现公共产品和公共服务提供所达到的合同要求。

2.“共治”PPP项目风险

(1)“共治”PPP项目建设风险,是指PPP项目在工程建设上由于技术条件不成熟、施工操作不规范、设计变更、总投资变更及能否按期完工等,而可能产生PPP项目的建设期风险。

(2)“共治”PPP项目资金被挪用的风险,是指PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司在建设期或运营期挪用银行业金融机构专门用于PPP项目建设与运营的融资资金,而可能产生的PPP项目资金被挪用的风险。

(3)“共治”PPP项目退库风险,是指PPP项目无论在建设期,还是在运营期出现国家发展和改革委,还是财政部PPP项目综合信息平台项目库的任何一方管理部门的退库,而可能产生PPP项目的退库风险。

(4)“共治”PPP项目运营风险,是指PPP项目运营期内因股东争议、纠纷、运营经验欠缺或PPP项目合同不完备,而在运营期内可能产生PPP项目的运营风险。

(5)“共治”PPP项目移交风险,是指PPP项目因信息不对称、利益诉求点不同等原因,而可能产生PPP项目的移交风险。

四、“共赢”理念

“共赢”理念是PPP模式健康、可持续发展的终极目标和最佳选项。“共赢”理念,主要体现以下“四个层面”的内容:

(一)建设好可持续发展的PPP法规体系

建设好可持续发展的PPP法规体系,不仅能避免依靠市场、各参与方自愿达成协议方式提供公共产品和公共服务中的“囚徒困境”、“公共地悲剧”等出现,还能避免原政府主导的投资项目效率不高、成本过大、或质量不好、或形成烂尾的问题,更能促进政府、市场及PPP项目各参与方互相融合、互相监督、互相约束,才能有效促进PPP模式的可持续发展。现阶段主要解决方案:一是强化顶层设计。加快出台以PPP条例为代表的更高层次的法律,加快升级更符合国情、更符合可持续发展理念、更便于操作的物有所值评价指引和财政能力论证指引;加快出台PPP项目绩效考核管理指引;加快或适时出台PPP项目投资规模管理指导意见。二是完善政策配套体系。加强金融、土地、税收、会计等专项配套政策的落地;加强存量PPP项目与国有资产管理制度的衔接、合并和优化。三是优化“双流程”操作指南。尽快细化发展和改革委PPP项目投资和建设管理系统操作指南,尽快优化财政部PPP项目全生命周期管理系统操作指南;改变PPP项目“两个”操作指南“一轻一重”、流程冗长的局面,适时推出“两个”升级版的PPP项目操作指南。

(二)创新好可持续发展的PPP机制群

创新好可持续发展的PPP机制群,是PPP模式可持续发展的支撑和有益补充。主要解决方案:一是创新建立可持续发展的PPP机制群。按宏观、中观、微观3个维度,构建可持续发展的PPP机制群,厘清PPP现有风险分担机制、合理回报机制、付费机制、调节机制、绩效考核机制和PPP项目退出机制情况下,融入PPP项目资金保障机制,实现可持续发展的PPP机制群管理,助力PPP模式的可持续发展。二是创新建立多元的PPP项目资金保障机制。积极推动运用基金投资、银行PPP项目贷款、发行债券等各类金融工具,积极采取专项贷款制度、专项基金、专项补贴等形式,建立期限匹配、成本适当的多元可持续的PPP项目资金保障机制。三是创新建立PPP项目公司信用评级体系。积极推动银行业金融机构针对PPP项目公司的信用评级体系,从而形成PPP项目资金价格定价的影响因素,这直接关系到PPP项目融资成本、政府有责任支出和PPP项目风险,也是发现PPP项目市场价格与开展PPP项目融资后管理的重要手段。

(三)运营好可持续发展的PPP商业模式

政府和社会资本合作共同运营好既定的PPP项目商业模式,是保障PPP项目收益、降低PPP项目风险的重要核心,也是PPP模式可持续发展的“根基”。

1.可持续的PPP项目商业模式必须是多方“共享利益”机制

可持续的PPP项目商业模式必须是多方的“共享利益”机制和共赢的PPP项目命运共同体。这里的多方是指PPP项目涉及参与的各方,要让PPP项目参与各方实现收益共享,既要防止只注重市场主体利益,而忽视公共利益;又要防止只注重公共利益,而忽视市场、社会主体的利益,要统筹平衡政府、社会资本方、社会公众的利益,又要注重、关切和理解银行业金融机构对PPP项目融资信用结构的设计、安排、落实的规定和要求。

2.可持续的PPP项目商业模式必须是成熟稳定的收费机制

政府和社会资本合作投资PPP项目,通常情况下,对于高速公路、地铁、城镇污水处理、供热、垃圾焚烧发电等都有确定的、成熟的和稳定收费机制,也是成熟的、稳定的PPP项目商业模式,也有比较成功的经验和成熟的范例予以参考、借鉴。但是,对于综合型或开发型PPP项目,如智慧城市建设、特色小镇建设、田园综合体建设、创业园区建设、片区或园区开发建设和美丽乡村建设等PPP项目,这些PPP项目商业模式具有创新性、挑战性、稳定性差的特征。那么,如何运营好这类PPP项目的商业模式,对政府和社会资本来讲都是新的考验、新的挑战,按照政府和社会资本签订的《PPP项目合同》,政府就要根据不同PPP项目的特点,利用土地储备、通过资源补充、价格政策等多种措施运营好PPP项目商业模式,挖掘和发挥好PPP项目收费机制、盈利机制、政府资源补充机制、价格改革调整机制,既要做到政府投入心中有数、又要明晰政府与市场的边界;对于社会资本来讲既要发挥好专业、技术和运营的优势,密切与政府“平等合作伙伴关系”,严格履约,不迁就政府、不将就政府,客观真实建设好、管理好PPP项目,积极运营好可持续的PPP项目商业模式。

(四)运用好可持续发展的PPP信用额度

政府和社会资本合作共同用好既定的PPP项目信用额度,是支撑PPP项目投资或融资的先决条件,是保障PPP项目可持续的关键核心。

1.用足、用好PPP项目融资的信用额度

根据国家发展和改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)第八条规定,“发挥各类金融机构专业优势,鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务,提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作,切实提高PPP项目融资效率”。那么,PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司就是要按质、按量建设好、运营好PPP项目,持续接受PPP项目融资提供方的金融监管,争取获得并用好PPP项目全生命周期内融资安排的所有资金,促进PPP项目的可持续发展。

2.用足、用好PPP项目的政府信用额度

政府信用额度就是政府要严守政府债务管控好“红线”,以长换短、以低换高,调整优化结构,预算好、控制好PPP项目的财政支出额度。必须做到两点:其一,政府和社会资本合作要把控好“两条线”,就是要把控好PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司的“盈利线”,就是要把控好政府对PPP项目财政支出责任的“支出线”,政府通过PPP项目绩效考核把控好政府的财政支出责任节奏。其二,PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司就是要按质、按量建设好、运营好PPP项目,持续接受政府对PPP项目全生命周期绩效考核管理,争取获得政府全额财政补助资金,促进PPP项目的可持续发展。

综上所述,PPP项目能否可持续,直接关系到政府和社会资本共同提供公共产品和公共服务的质与量,关系到社会公众的切实利益,关系到政府的公信力、关系到银行业金融机构PPP项目融资资金能否按期偿还的问题。只有在“共商、共建、共治、共赢”四大理念的指导下、坚持14条重要的原则,才有PPP项目的可持续发展,才有政府和社会资本合作的共赢,才能实现PPP模式的可持续发展;反之,PPP模式的可持续发展,依赖于PPP项目的规范发展。